农业临盆离不开农业设施、道路，特别是在推动“农业农村现代化”，“将先进技能、现代装备、经管理念等引入农业，将基础设施和基础公共办事向农村延伸覆盖”的。

2025年3月-5月，澎湃研究所研究员在上海郊区农村调研中，发明存在一些农业设施存放、农村道路现状无法满足农村临盆生存需求的景象。基于对5个村干部、3个镇城建口的基层经管者和1位学者的访谈，及现场走访，本文初步揭示、剖析这一景象。

存放农用设施的工具棚，该不该存在？

田间窝棚是指农民为存放农作物、农具、设施等而建设的简易棚屋。

早前，田间窝棚有农户（特别是外来务农者）居住，除占用耕地，也违规使用水电等。2012年最先，上海连续最先“整治田间窝棚”。2014年，上海农委《关于进一步增强本市田间窝棚整治工作的意见》，以“塑造与上海国际多数市职位相匹配的优美乡村形象”等。

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近年来，由于土地分类经管、土地使用监管力度趋严，住人的和在耕地上随意搭建的田间窝棚已大批减少。考虑到农业临盆确切需要存放农具、设施设备及物料的空间，基层政府尽可能在“整治田间窝棚”和同意农业临盆设施工具正常存放和使用之间，追求解决方案和平衡。

上海某镇农办主任介绍：“如果（为了）放农具、肥料，在田埂边上、路边，或者草地、林地、场地，只要不是耕地，切用一小块搭一个小棚存放，是不会出什么问题的。但在永农（永久基础农田）上搭一个平方米以上就是守法用地了。”这多为农民散户搭建的非占用耕地的“小窝棚”。

而若触及农民合作社等的较大规模农业设施存放需求，可使用申请备案“设施农业用地”这一政策通道。2019年，天然资源部、农业农村部出台《关于设施农业用地经管有关问题的通知》，2025年上海又新公布了一版《关于优化本市设施农业用地经管有关工作的通知》。所谓“设施农业用地”就是专门用来建设一些修建，以存放、或运作那些“农业临盆中直接用于作物栽培和畜禽水产养殖的临盆设施”的。

然而在实行过程中“设施农业用地”申请政策，对农户来说也有不便处。一是有时会面对“停办”。澎湃研究所研究员调研的5个村分布在上海2个区，这两个区均由于各自区内有关权责分工、流程调解，或规划等原因，导致该政策分别在近年不同的时段暂停执行。

二是设施农业用地建设要求高，本钱大。另一个镇的规建办主任说，“正儿八经的设施农用地，可能触及一两千平方用地，实行如许的一个项目，要投入大批资金，依照消防、安全等范例和技能标准进行修建……不是全部的合作社、大户都能负担的。”

上海近郊某村一农民合作社就遇到了如许的问题。据该村村委书记介绍，该合作社下谋划有600多亩地，自2017年承包后，逐渐添置了插秧机、收获机等的机器设备，还购买了无人机喷洒肥料和农药，有的器械购置还得到政府补贴。2023年，该合作社在临近耕地上搭建了几十平方米的棚屋，用来存放农机农具，因为添置多了，“东西贵，外面风吹日晒雨淋容易老化，心疼的”。但此后，数次被“卫片”（即卫星在天下局限内拍摄的土地照片）拍到，要求查核整改。

2025年5月，上海郊区某村一农民合作社存放农具农机的棚屋。本文图片均由周燕玲摄

上述棚屋内置放的农机、农具。

该村的村干部对这个合作社的棚屋表示理解，也尝试过其他办法，包含追求“设施农业用地”申请政策通道，但被告知区里该政策“停了”。即便政策恢复，也不知道合作社会否、可否负担相应范例化修建资金。

澎湃研究所研究员还就此案例扣问其他区的镇级规建经管人员，在该基层经管者看来，这属于“工具棚”，“不守法违规”，应同意存在，因为面积小也不需要走“设施农业用地”备案。但大家都无法解决该工具棚正式、正当性问题，卫片会一直拍到，被作为疑似违规用地景象，派发到基层要求核查处理。

村道过窄，有碍临盆生存，拓宽难

俗语说，“要致富、先修路”。道路的通达程度对经济家当和人民生存异常重要，特别是在四轮汽车大批遍及的今天，对农村来说也是云云。

，标准偏低、路幅偏窄，大部分路面宽度只有3.5米，难以会车。在国度公路收集系统以外的农村道路（农村局限内用于村间、田间道路交通运输的道路）存在的则越发明显。

澎湃研究所研究员在农村走访时发明，大批农村道路路面宽度为2米左右，有的不及2米，不仅难以会车，连一辆车的通行都要“很小心”。

2025年5月，上海郊区某村的村道，其宽幅与路边停放的小汽车基础相当。

农村道路狭窄已经造成村民生存不便。在一个郊区某村，村委书记报告澎湃研究所研究员，有一户人家门口的村道，最窄处不及2米，因为担心年迈的老人抱病，“路太窄，120车都进不来”，在村委的协调下，将门口村道拓宽了约30-40cm。但其后，该拓宽部分被“卫片拍下”，以为这涉嫌不法占用耕地，要求整改。村委只得挖掉道路拓宽部分，改填土石，以满足整改要求，同时也能勉强行车（以下图所示）。

2025年5月，上海郊区某村，黄色软化道路为村道，最窄处不及2米。

村道问题也易引发基层矛盾。另一个村的村委书记提及他亲历的一件事。一村民将一处村道扩宽“几平方米”，以便这条仅够单行的路可以或许在某段“会车”，但被“卫片”拍下。上级部门要求村委拆除。村委赶往处理，却被“老庶民围住，不让动”。

村道拓宽难，除资金、标准等难点外，还至少面对两个限制：

第一，村道拓宽不得占用耕地。天然资源部2021年公布的《土地卫片法律图斑正当性判定规则》明白：对占用永久基础农田（即“永农”）建设农村道路的，判定为“非粮化守法违规用地”；同时，严格控制新增农村道路建设用地使用一般耕地，确需使用的，应经批准并切合相干标准，要求落实耕地“进出平衡”。这也是前述案例扩宽村路被拍“卫片”的政策依据。

第二，村道拓宽缺少规划依据。有的农村道路两边不触及耕地或永久基础农田，但其拓宽缺少正当流程支持，即便申请也难以获批，存在政策空缺。据前述镇农办主任介绍，全部的建设项目（包含道路）须以规划为依据和前提，而农村原本就没有规划道路，除非有“高标准农田”之类的项目提供规划，但这类项目不是普遍的。

电子化行政下如何完成利益协调

上述农用设施棚和村道，都属于农业临盆和农村生存的基础设施，同时也是近年国度对乡村趋紧的规划使用和管束（特别是“卫片法律”）过程中，较多引发纠纷和争议的领域。

，指通过卫星遥感等技能可以将一个地区的土地、矿产利用环境形成卫片，将该地区同一地区前后两个不同时期的卫片进行叠加对比后，反映出该地区土地、矿产利用变更环境，对发生变更的地块逐一进行核查，重点是检查新增建设用地/矿环境，发明和查处守法用地/矿，催促整改查处，对守法用地严重的市、县开展约谈、问责等。

近年来，由于“粮食安全”的重要性赓续进级，也因随技能力量的丰富和完善，地方利用“卫片法律”手段直接且强势地参与到农村一样平常临盆生存，且还在赓续强化。正如上海一近郊村委书记发明的，“这两年（‘卫片’）拍得特别详细、频繁，我这里每个月要有十几个单子。”

同时，国度规划较多侧重于耕地保护，但对农业临盆系统中的人的活动、农业设施工具使用缺少系统考虑和公道支持。

华东师范大学法学院教授、行政法学专家凌维慈以为，以耕地保护为目的土天时用规划是自上而下“计划式”的，卫片则是保证其完成的法律监测手段。卫片法律作为一种“自动化行政”，每每会将行政裁量紧缩到极小，“最大的问题是无法应对实际社会中的各种各样的景遇”，同时由于要赓续“核查、走很长的流程”，“社会本钱也会很高”。但在既有体制不变的环境下，地方要完成粮食安全、生态安全等国度方针，这似乎也是一种不得已的选择。

至于卫片法律引致的国度（公共）和个体之间权利、利益的辩论，凌维慈以为，应无视卫片监测只是土地经管部门法律的辅助工具，不能直接作为认定守法和处罚的依据。此外，我国的城乡规划尤其是村庄规划的制定和实行过程中，需要完善“意见听取”等“综合协调各方利益的”，设置一些便于基层操作的申说、反馈、或调解等利益再互动协调的机制。

澎湃研究所研究员以为，这可能是卫片法律可待优化的偏向，即在规划前注重“意见听取”，规划后优化自下而上的、可行性的反馈调零件制，以更好协调各方公道利益。

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